– Allerede da dagens plan- og bygningslov ble utredet og utarbeidet, så burde planlegging i sjø fått mye mer oppmerksomhet. Loven og dens forarbeider tar ikke opp i seg noen av de særlige utfordringer som gjelder sjøarealene, blant annet at vi har begrenset med kunnskap om livet under vann, og det ikke foreligger privat eiendomsrett, i motsetning til på land. Dette er særtrekk som burde vært enda mer gjennomtenkt da plan- og bygningsloven ble utformet, og særlig fordi denne loven legger grunnlaget for hvor det kan drives sjøbasert akvakultur. Vi håper at det nedsatte Havbruksutvalget vil gå inn på de spørsmål som vi har belyst i vår rapport, sier prosjektleder Guri Hjallen Eriksen i konsulentfirmaet Salt-Lofoten AS.

Salt-Lofoten AS rapport konkluderer at det må gjøres endringer i dagens kystsoneplanlegging og åpner for at reguleringsplan kan være et redskap å nytte fremfor arealplan.

Minst 14 lovverk og 27 veiledere

Rapporten som nå foreligger som svar på oppdraget viser til fulle hvor kompleks saksbehandling man må gjennom for å etablere et oppdrettsanlegg, og samtidig hvor lite alle formalitetene synes å gi tilbake i form av faktisk kunnskap og ivaretakelse av rettigheter. I rapporten identifiseres minst tre behandlingsnivå, fjorten lovverk, og 27 veiledere eller andre statlige føringer gitt av Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD) og andre statlige organ.

– Hva gjelder opplistingen har vi gitt en forenklet oversikt som ikke er ment å være uttømmende. De fjorten lovene er særlig sentrale for kommunal planlegging i sjø. Det gjelder i tillegg en rekke andre lover som slår inn når sektormyndighetene skal behandle konkrete akvakultursøknader, slik som for eksempel Matlova, konstaterer Hjallen Eriksen.

Et rundskriv som ikke er tatt med i opplistingen er KDD-rundskrivet fra 2018 om lover og retningslinjer for planlegging og ressursutnytting i kystnære sjøområder. I dette rundskrivet står det at kommunene som vil etablere nye akvakulturområder i sjø vanligvis ikke trenger å få utformet reguleringsplan, noe jusprofessor Ole Kristian Fauchald ved institutt for offentlig rett ved UIO i mars tok fatt i. Han fastslo at grunneiere langs hele kysten er offer for en ulovlig praksis som fratar dem muligheten til erstatning, grunnet manglende reguleringsplan.

– Stort behov for mer forskning

– Dette rundskrivet er veldig sentralt, og det er henvist til i rapporten. Vår rapport er ikke utfyllende hva gjelder verken lovverk, veiledninger eller rundskriv. Vårt poeng med opplistingen av veiledninger i rapporten, er å vise hvor lite av de samlede veiledningsskrivene som er rettet mot planlegging i sjø, og det forskningsbehov som foreligger, sier Hjallen.

Ifølge prosjektlederen har rapportens 75 sider bare så vidt berørt enkelte sider av et stort antall og komplekse tema og problemstillinger som planlegging av kyst- og sjøarealer reiser.

– Her kunne vært skrevet flere doktorgrader på tema vi bare berører. Vi har trukket opp et stort behov for mer forskning på hvordan de ulike regelverk for planlegging og forvaltning av kyst- og sjøarealer og akvakulturvirksomhet fungerer og kan forbedres, sier Hjallen Eriksen.

Salt-Lofotens rapport baserer seg på gjennomgang av syv kommunale planer, hvorav tre er kystsoneplaner i Helgeland/Nordland og Møre og Romsdal med flere kommuner involvert, to er arealplaner på enkelt-kommunenivå i Troms og Finnmark fylke og to er reguleringsplaner i Finnmark og Agder fylke. Det er ifølge rapporten foretatt dokumentanalyse, dybdeintervju og gjort referansesøk som setter funn i relevant faglig sammenheng. Forskerne har funnet følgende fellestrekk for alle planprosessene: Problematiske forhold.

For alle planene har dukket opp problematiske forhold mellom enkelte interesser eller forhold tatt opp av sektormyndigheter underveis i prosessen, går det frem av rapporten, hvor Salt Lofoten også har observert hvordan metodikken i konsekvensutredningene i kommunene de har sett på varierer, både hva gjelder innhold og kvalitet.

– Subjektive vurderinger og manglende medvirkning

Salt Lofoten tar i denne sammenheng opp at det på kommuneplannivå er et generelt problem at det er vanskelig å få et godt innblikk i de valg, vurderinger og avveininger som er gjort i utredningsfasen, samt hvorfor de tema som blir konsekvensutredet er valgt, ved å lese saksdokumentene. De viser til at det er et generelt problem i mange europeiske land og Norge med en praksis som innebærer mangel på åpenhet og transparens, inkonsistens i utredningsmetodikk, innslag av subjektive vurderinger og overfladiske vurderinger, kunnskapsmangler, mangelfull bruk av alternativer, mangelfull medvirkning og generelt svak utredningskvalitet.

– Vi har tatt utgangspunkt i de planene vi har sett på. Det er et utvalg som ikke er representativt for alt, og vi har ikke grunnlag for å trekke noen konklusjoner, men vi har sammenstilt det med andre studier som viser noen av de samme tendenser, sier Hjallen Eriksen til BAnett.

Hun viser blant annet til Menon Economics rapport fra 2020 som har til mål å vise frem gode eksempler på konsekvensutredninger. Det ble ikke funnet gode eksempler på konsekvensutredninger i sjø i Menon-kartleggingen.

Distrikts- og kommunalminister Sigbjørn Gjelsvik (Sp) kommenterte i februar ikke juseksperters påpekninger om at det kan være behov for endringer i arealplanlovverket.– Skuffende, mente Rødt-politiker Tobias Drevland Lund, som stilte spørsmål til ministeren, og sier dette handler om å ha åpne og transparente prosesser der politikere med økonomisk egeninteresse ikke skal vinne frem i arealplanarbeid. Foto: Skjermbilde fra Stortingets nett-tv

– Noen samfunnsinteresser er overrepresenterte

I Salt-Lofoten rapporten tas det opp at kunnskap kan gå tapt fordi lokale interesser og befolkning ikke involveres i planarbeidet, mens andre kan være overrepresenterte.

– I flere av casestudiene har medvirkningen som har vært gjennomført stort sett vært ordinære høringer av planens dokumenter (lagt ut på nett og oversendt sektormyndigheter). Selv om det har vært mer uformell dialog mellom ulike interesser og myndigheter i de ulike sakene, kan det være viktig kvalitativ kunnskap som går tapt ved at ikke flere lokale interesser og befolkning blir mer inkludert i planarbeidet. Myndighetene bør også være oppmerksomme på at noen samfunnsinteresser (gjerne næringsinteresser) kan overrepresentertes på bekostning av miljøinteresser, og på denne måten svekke legitimiteten og undergrave planenes kvalitet. Det er også observert i studier at lobbyvirksomhet negativt påvirker resultater av miljøkonsekvensutredninger, går det frem av rapporten.

– Kan bli bedre

Hjallen Eriksen sitter da igjen med et hovedinntrykk av at utredningsarbeidet og planavklaringene hva gjelder forholdet mellom akvakultur og andre interesser, kan bli bedre.

– Dette støttes opp av funn i andre studier av konsekvensutredninger, selv om disse ikke har vært spesielt rettet mot utredning av det marine miljø i planprosesser spesielt, konstaterer rapporten. Denne påpeker samtidig at mangelfull utredning og vurdering er en type feil ved saksbehandlingen som kan føre til ugyldighet dersom en domstol skulle prøve vedtaket.

Ikke sikker på at miljø og rettssikkerhet er ivaretatt

Salt Lofoten-rapporten peker på spesielt på tre problemstillinger de har funnet gjennom kartleggingen og annen relevant litteratur, når det gjelder akvakulturloven.

1) Om konsesjonsbehandlingen etter akvakulturloven er god nok til å sikre miljø- og fellesinteresser som naturmangfold, friluftsliv og fiskeri.

2) Om rettssikkerheten til naboer og andre interesser er godt nok ivaretatt på konsesjonsbehandlingsnivået, ettersom avklaringen av arealene skjer på kommuneplannivå, et nivå som ikke inneholder flere viktige prosessuelle garantier (varsling og klageadgang for berørte parter).

3) Om regelverkene, og praktiseringen av den, sikrer at KU-plikten i tiltaksdirektivet (også sett i sammenheng med plandirektivet) overholdes.

-Bør utredes

I rapporten gis det en klar anbefaling om å utrede hvordan regelverk fungerer og kan forbedres på to forskjellige nivå.

– Det første er å utforske og utrede om, og hvordan, plansystemet og akvakulturforvaltningen samlet sett bidrar til at det gjøres gode samlede vurderinger av miljøkonsekvenser av akvakultur på det strategiske nivået (oppfyllelse av plandirektivet i EU). Det stilles her blant annet spørsmål med hvordan etableringen av produksjonsområder og trafikklyssystemet passer inn i plan- og forvaltningssystemet. De andre er å utforske og utrede om, og hvordan, plansystemet og akvakulturforvaltningen samlet sett bidrar til at miljøkonsekvenser, hensynet til enkelte fellesinteresser og rettssikkerheten til berørte parter, utredes og ivaretas godt nok på nivået for konsesjonsbehandling og eventuelle reguleringsplaner for akvakultur i sjø (oppfyllelse av tiltaksdirektivet i EU), går det frem av rapporten.

Ser ingen gratisløsning i statlig overtagelse

Salt Lofoten-rapporten har en rekke forslag til tiltak. De mener for eksempel at kommunene bør få mer penger og ressurser til å utføre planarbeidet. Hvorvidt staten burde overta ansvaret for kystsoneplanleggingen som i dag tilligger kommunene, eller om reguleringsplan er løsningen fremfor dagens arealplanprosesser, gir de ikke noe entydig svar på. Men de ønsker å få det utredet.

– Vi har ingen formening i om mer aktiv statlig styring vil være veien å gå (utover standardisering av veiledning), og i så fall hvordan. Dette er omfattende spørsmål som krever nærmere utredning. I en slik vurdering må det også ses nærmere på hvordan den lokale kunnskapen, medvirkning og kommunal medbestemmelse kan sikres. Selv om konsekvensutredninger og planvurderinger med mer statlig styring løfter problemstillingene opp fra lokalt til statlig nivå, vil ikke de lokale konfliktene, interessemotsetninger eller usikkerhet om kunnskapsgrunnlag og akvakultur sin miljøpåvirkning løses av seg selv, skriver Salt Lofoten.

Ser muligheter i reguleringsplan

Om reguleringsplan i sjø, som jusprofessor Ole Kristian Fauchald i mars uttalte skal nyttes hvor det er vesentlige konsekvenser av tiltak i sjø for å utjevne urettferdighet, så bekrefter Salt- Lofoten rapporten at reguleringsplan kan være en interessant vei å gå.

– Bruk av reguleringsplan vil være et verktøy som gjør at kommunene beholder sin beslutningsmyndighet, og som kan bidra til at miljøtemaer og hensynet til fiskeri og friluftsinteresser kan utredes mer detaljert. Kostnadene for utredning går på denne måten over fra det offentlige til det private. Videre er det flere prosessuelle garantier som utløses i reguleringsplanprosesser, blant annet vil berørte interesser og naboer bli varslet, hørt og ha klageadgang. Kartleggingen har på den annen side vist noen problematiske sider ved bruk av reguleringsplan. For det første vil et krav om reguleringsplan bidra til en lang saksbehandling. For det andre kan det oppstå problemstillinger rundt hvordan situasjoner med flere aktuelle tiltakshavere/søkere om konsesjon for arealet bør håndteres. For det tredje vil det måtte avklares hvilke tema og vurderinger som behandles i reguleringsplan, og hvilke som behandles i forbindelse med søknaden om akvakulturtillatelse, fastslår rapporten.