– Har alt gått lovlig for seg? spurte grunneier Odny Nervik på Torget da det Paul Birger Torgnes-kontrollerte selskapet Codfarm søkte oppdrettstillatelse på Gåsholman i Småværet. Jusekspertise gir nå spørsmålet ny tyngde.
– Det må normalt forventes at folkevalgte som har avgitt høringsuttalelse til arealplan tar opp spørsmål knyttet til sin habilitet i kommunestyret, sier jusprofessor Ingunn E. Myklebust ved Universitetet i Bergen. Hun er leder for forskergruppen i forvaltningsrett og tilknyttet forskergruppen for naturressurs-, miljø- og utviklingsrett.
BAs undersøkelser viser at i motsetning til andre kommunestyrerepresentanter i Brønnøy, så gjorde ikke oppdrettsselskap-eier Paul Birger Torgnes det da han var kommunestyre- og planutvalgsmedlem i Brønnøy i årene 2016–2019. Torgnes sier han tok opp habiliteten med rådmann og ordfører.
På grunnlag av den samme arealplanen han var med å behandle, er hans selskap nå i posisjon til å få oppdrettstillatelser både på lokaliteten Gåsholman og andre samt kunne utløse eiendomsopsjoner på Toftøya. Her vil hans selskap bygge et landbasert oppdrettsanlegg.
Da kommunestyret i 2020 tok lokaliteten Skjåvikodden ut av planen, så reagerte Torgnes med varsel om nedleggelse av selskap og at hele virksomheten var under vurdering. Selv sier Torgnes, som nylig fikk fornyet tillit som styreleder i Sjømat Norge, at han har fulgt forvaltningslovens regler i Brønnøy og at det var rett å erklære fyreier og bonde i kommunestyret som inhabile.
Habilitetsspørsmålet ble stilt første gang i fjor vår under Brønnøy kommunes behandling av Codfarm AS’ akvakultursøknad. Da satte pensjonist Odny Nervik seg ned og forfattet et eget brev til brønnøypolitikerne publisert på BAs debattsider. Det hadde tittelen «Brev til de folkevalgte» . Her ba hun politikerne stadfeste at det ikke forelå «inhabilitet i Gåsholman-bestemmelsen». Både vår, sommer og høst passerte uten at hun fikk svar. Derfor tok BA turen til Gangstøa, og ble der mottatt av ekteparet. Det blir da klart at de knytter spørsmålet til en særskilt folkevalgt.
– Vi vet at Paul Birger Torgnes har sittet i kommunestyret, mer vet vi ikke, sier Odny Nervik og blir stille.
– Har han vært involvert i saksbehandlingen som var forut for vedtaket hvor Gåsholman utpekes til oppdrett, spør hennes ektefelle Jann, som tar ordet videre.
– Vi vil vite om saksbehandlingen som har gått forut for vedtaket i kommunestyret er rett. Har det som har foregått vært lovlig? spør han så og retter ut en krøll på duken før han reiser seg fra bordet hvor ektefellen blir sittende.
– I akvakultursøknaden under rubrikken «om det er andre interesser i området», så svarer Codfarm AS at det er «ingen kjente», sier Odny som hadde forventet noe annet opplyst.
– Selvfølgelig er dette anlegget i strid med våre interesser. Vi er tredje generasjon her i Gangstøa. Her det tolv fastboende, tre av dem har sjark og driver fiske, sier hun og spør hvorfor de ikke ble innkalt til møte med møte med kommune og utbygger da planene i deres nabolag kom på bordet.
– Men kommunen har annonsert og arrangert folkemøter? Sist i 2018 på Nordhus med spesielt fokus på Torgøyan?
– Det er mulig at det har vært varslet om dette i avisa, men det er ikke noe vi har blitt kontaktet om.
De som er streken i den tomme rubrikken
Torgnes uttalte selv i oktober 2019 at han har vært med å behandle arealplanen mange ganger. Kommunens eget videoopptak fra møtet 2. oktober 2019 viser at Torgnes sier følgende: – Jeg har med unntak av siste gangs behandling i planutvalget fått lov til å følge denne saken i åtte år, og vært med å behandle den relativt mange ganger. Og jeg må si at endelig får vi den til sluttbehandling – eller kanskje det ikke er sluttbehandling, men i hvert fall en konkret behandling i kommunestyret.
Alle skulle være habile, men to erklært inhabile
BA har undersøkt hvordan Brønnøy kommune forvaltet gjeldende habilitetsregelverk under behandling av overordnet kyst- og arealplan i perioden 2016–2021. Eilif Trælnes overtok som ny ordfører 23. oktober 2019. Inntil det var Johnny Hanssen (Ap) ordfører og Torstein Moe (V) varaordfører i perioden 2015–2019. De utgjorde posisjonen mens Torgnes var planutvalgs- og kommunestyremedlem. Høyre var i mindretall. Hanssen sier det tidlig i planarbeidet ble vurdert at alle i kommunen som ble omfattet av arealplanene var habile, og samme vurdering ble lagt til grunn for kyst- og arealplan.
Retteprotokoll 13.05.22: Johnny Hanssen og Torstein Moe var ikke ordfører og varaordfører og Torgnes plan og kommunestyremedlem frem til 2021, slik det ved en feil har fremstått i avsnittet over. Det er nå rettet. Riktig opplysning skal være: Eilif Trælnes overtok som ny ordfører 23. oktober 2019. Inntil det var Johnny Hanssen (Ap) ordfører og Torstein Moe (V) varaordfører i perioden 2015–2019. De utgjorde posisjonen mens Torgnes var planutvalgs- og kommunestyremedlem.
– Habilitet var ikke en problemstilling under det ordinære arealplanarbeidet, da den foregikk på overordnet nivå. Unntaket var dispensasjonsbehandling, sier Torstein Moe.
Kommunestyrerepresentantene som de likevel erklærte som inhabile under arealplanbehandling hadde to ting felles. De hadde avgitt høringsuttalelse, og de tok opp sin habilitet på kommunestyrets talerstol.
Av fyreier Aasa Storliens høringsuttalelse går det frem at oppdrettsanlegg er til problem for det kulturhistoriske reiselivstilbudet på fyret hun eier like utenfor Brønnøysund.
Fyreier erklæres inhabil
Tidlig vårdag 29. mars 2017 går Senterparti-representant Aasa Storlien til kommunestyrets talerstol for å ta opp sin habilitet. Gjennom salen høres bare gjenlyden av skoenes møte med hardt gulv. Langs stolrekkene med kommunestyrerepresentanter hun passerer før hun når talerstolen, sitter høyres gruppe med representant Paul Birger Torgnes. Så er hun fremme og trer opp foran kommunestyret.
– Ordfører, kommunestyre: Jeg må be meg. meld meg inhabil. Jeg har levert en høringsuttalelse til den kystplanen, sier hun og trer ned.
Av Storliens høringsuttalelse går det frem at oppdrettsanlegg er til problem for det kulturhistoriske reiselivstilbudet på fyret hun eier like utenfor Brønnøysund. Hun skriver at hun derfor vil ha fjernet anlegget på lokaliteten Sjåvikodden, hvor det Paul Birger Torgnes-eide selskapet Aquaculture Innovation AS ifølge planen de skal behandle, har godkjent lokalitet med fortøyninger.
Ordfører Johnny Hanssen (Ap) reagerer resolutt.
– Da foreslår jeg at vi erklærer ho Aasa Storlien for inhabil i saken. Det er det enighet om, konstaterer han samtidig som klubba faller og han i samme åndedrag får inn vararepresentant.
Når ordfører denne marsdagen spør ut i kommunestyresalen om det er flere som vil ta opp sin habilitet, er det ingen som svarer.
Heller ikke Paul Birger Torgnes. Som styreleder og eier av oppdrettsselskapet Aquaculture Innovation AS har han i likhet med Storlien avgitt høringsuttalelse til arealplanen. I uttalelsen med hans signatur som styreleder, støtter han de avmerkede lokaliteter til akvakulturformål blant annet Gåsholman, som han selv har vært med å behandle som folkevalgt i planutvalget. Da ville rådmannen ta ut lokaliteten grunnet andres kritiske høringsuttalelser. Torgnes ber også i høringsuttalelsen om volumendring på selskapets oppdrettsanlegg på Lamholmen. Men han deltar i kommunestyrets behandling der fyreieren i minuttene før har fått tale- og stemmeforbud.
Blant de kritiske høringsuttalelsene til Gåsholman er høringsuttalelse fra fritidsfisker og dykker Ivar Benjaminsen. Rådmannen nevner den som endel av grunnlaget for å trekke Gåsholman ut av planen som akvakulturlokalitet
Benjaminsen mener utført konsekvensanalyse som ligger til grunn for Gåsholman, er mangelfull når det gjelder akvakulturvirkninger for torsk og andre ikke fornybare arter på stedet.
Slik som ikke fornybar skjellsand.
Styreleder i Aquaculture Innovation AS Paul Birger Torgnes (bildet) tar opp behov for volumøkning på konsernets oppdrettsanlegg Lamholmen i høringsuttalelse fra august 2016. Foto er tatt i mai 2019, da Torgnes i forbindelse med dispensasjonssøknad har erklært seg inhabil.
Bonde erklæres inhabil
2. oktober 2019. Kommunestyret i Brønnøy er samlet til sluttbehandling av den delen av arealplan som det ikke foreligger innsigelser på. Arealplanen inkluderer både sjø og land.
Planen har vært ute til første og andregangs høring. Blant dem som har gitt høringsuttalelser er bonde Eilert Horn, og Norsk Havbrukssenter AS, hvor Paul Birger Torgnes er styreleder. Begge er de til stede i salen som kommunestyrerepresentanter for hver sine parti, henholdsvis SV og Høyre. Etter ordførerens innledning, viser Horn tegn. Han vil ha ordet. Det tar litt tid før han når talerstolen. Men så står han der. Etter innlegget setter han seg helt bak i salen og får ikke delta mer.
Bonde Eilert Horn tok opp i høringsuttalelsen at vei lagt over hans eiendom kunne bety problemer for hans gårdsdrift.
– Ja ordfører; jeg rakte opp hånda da du annonserte saken, sier Horn. Bakgrunnen er at jeg vil at kommunestyret skal vurdere min habilitet i saken. Det har seg nemlig sånn at jeg hadde innsigelse til planen i første gangs høring – og etter fagfolk så er jeg … og etter loven så er det definert som inhabil – men jeg vil at kommunestyret skal ta stilling til det, går det frem av videoopptaket som BA har gjennomgått.
I høringsuttalelsen tar Horn opp at ny fylkesvei vil beslaglegge jord på hans og to andres landbrukseiendom, og at det vil gjøre rasjonell drift på gården hans vanskelig. Han mener også tiltaket er i strid med jordvernloven.
En klart uttalt ordføreranbefaling følger Horn av talerstolen og opp benkeradene hvor de andre folkevalgte sitter:
– Ut fra det Eilert Horn refererer til her, så vil jeg anbefale at han erklæres inhabil i saken; er det enighet om det, sier ordfører Hanssen og ser ut i salen før han bekrefter:
– Det er det. Det nikkes, sier ordfører som deretter spør:
– Er det flere til habilitet? Det kan jeg ikke se.
Spørsmålet gir ikke noe respons. Torgnes gir ingen signal på at han vil ha behandlet sin habilitet. Under arealplanens to høringsrunder i perioden 2018–19 har det Torgnes-eide Norsk Havbrukssenter, hvor Torgnes er styreleder, avgitt tre høringsuttalelser. Selskapene hans har også hatt innspill til arealer for oppdrett, næring og fritidsboliger.
Tjenestemenn eller folkevalgte som selv fremmer innspill for egne eiendommer vil etter vårt syn kunne ha en «særlig fordel, tap eller ulempe» ved å selv delta i behandlingen av saken.
Statsforvalteren i Trøndelag
I 2009 ble Stortorgnes Fritidsboliger åpnet i regi av styreleder Paul Birger Torgnes i Torgnes eiendomsutvikling. Under den senere arealplanprosessen har selskapet fått konsekvensutredet muligheten for framtidig utbygging på tomtenummer som Torgnes selv står oppført på som eier i grunnboka.
Hva som regnes som særinteresse, har fylkesmannen i Trøndelag uttalt seg om til Frøya kommune i 2018.
«Det fremgår av boken «Plan- og bygningsrett» av Pedersen, Sandvik, Os m. flere at «En som i egenskap av grunneier uttrykkelig har protestert mot planen av hensyn til egen eiendom, vil være inhabil.» Fylkesmannen har tidligere også lagt til grunn at grunneiere som fremmer egne innspill til planen vil falle innenfor fvl. § 6 annet ledd, hvor «andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet.» Tjenestemenn eller folkevalgte som selv fremmer innspill for egne eiendommer vil etter vårt syn kunne ha en «særlig fordel, tap eller ulempe» ved å selv delta i behandlingen av saken.»
Professor: Oppdretter burde avstå
Professor Ingunn E. Myklebust vil ikke uttale seg om Torgnes habilitet konkret, men uttaler på generelt grunnlag hva hun mener representanter i tilsvarende posisjon bør gjøre.
– Etter mitt syn må de som er styreledere og majoritetseiere i oppdrettsselskap som har gitt høringsuttalelse som utgangspunkt måtte avstå fra å behandle de delene av kommuneplanen sin arealdel som setter sentrale premisser for vekst, eller stans i vekst, som er relevante for de områdene som er omtalt i høringsuttalelsen, sier Myklebust, som gir tyngde til paret i Gangstøa som vil ha fokus på Torgnes habilitet.
Myklebust understreker at kommunestyret skal legge forvaltningsloven til grunn for å vurdere habilitet under arealplanbehandling, og da paragraf 6 andre del i særdeleshet. Her skal de folkevalgte bruke skjønn for å vurdert om det foreligger «særlig interesse» som kan gjøre den folkevalgte til part i saken og dermed inhabil.
Myklebust betoner at eiendomsbegrepet må tolkes videre enn det som omfattes av å være grunneier på land.
– De økonomiske særinteressene trenger ikke følge eiendomsretten, men kan også følge potensial for å høste fra planskapte verdier. Slike økonomiske særinteresser har langt på vei samme karakter som eiendomsretten på den måten at utviklingspotensialet er avhengig av «grønt lys» i kommuneplanen, sier hun og fortsetter:
– Selv om sterkt engasjement i næringsutvikling i seg selv ikke fører til inhabilitet, kan deltakelse i prosesser for sjøområdene være problematisk dersom man samtidig har særlige økonomiske interesser knyttet til fremtidige konsesjoner i det aktuelle området.
«Åkerblå AS har på oppdrag fra Norsk Havbrukssenter AS utført forundersøkelser på lokaliteten Gåsholman. Undersøkelsene er utført i forbindelse med søknad om drift» står det på side 4 i denne forundersøkelsen som ifølge rapporten ble utført sommeren før kommunestyrets arealplanbehandling oktober 2019 hvor Torgnes deltok.
Da kommunestyret i oktober 2019 var samlet for å behandle arealplan i Brønnøy, inkludert fremtidig oppdrettslokalitet på Gåsholman, slik posisjonen gikk inn for, så hadde Torgnes’ selskap allerede engasjert firmaet Åkerblå til å utføre forundersøkelse på Gåsholman.
Ifølge Åkeblås egen rapport, så ble forundersøkelsene utført i mai-september 2019. Forundersøkelse gjøres normalt i forbindelse med søknad om drift. Codfarm AS’ faktiske akvakultursøknad for Gåsholman forelå 17. desember 2020. Dette var over ett år etter at Torgnes var med å behandle lokaliteten som del av arealplanen i oktober 2019.
BA har en rekke ganger prøvd å få intervju med oppdrettsselskapseier Paul Birger Torgnes ansikt til ansikt. Men han gir kun kommentarer på SMS og e-post.
Torgnes skriver til BA 16. mars i år at han ikke tok opp sin habilitet fra talerstolen i nevnte kommunestyremøter, da han hadde fått sjekket sin habilitet i forkant.
– Dette sjekket jeg på generelt grunnlag med daværende ordfører og rådmann da planprosessen startet opp i 2012. Videre tok jeg også en runde på dette opp mot fylkesmannen i tiden jeg fungerte som ordfører 2012/2013. Dette ble igjen tatt opp med ordfører og rådmann da konkrete forslag til arealplan kom til behandling i perioden 2015 – 2019, og også belyst/drøftet i planutvalget. Det ble ellers som alltid vurdert hver gang jeg fikk en saksliste og saksfremstilling før et møte i et folkevalgt organ. Konklusjonen var at både jeg og andre folkevalgte var habil til å delta i behandlingen av kommuneplan og overordnet arealplan som berører «alle». Svaret ble formidlet muntlig både fra meg, ordfører og rådmann. Lovgrunnlaget var forvaltningslovens regler om habilitet, skriver Torgnes som videre forteller om konklusjonen.
– I tråd med regelverket gikk konklusjonene dermed ut på at dersom man ikke har en særinteresse i en sak, har man anledning til å delta i generelle drøftelser som gjelder alle innbyggere i kommunen.
Statsforvalter: Ledelsen avgjør ikke
Underdirektør Lill Hildonen og rådgiver Magnus Stien ved Statsforvalteren i Nordland slår fast at det er de folkevalgtes organ som skal avgjøre den folkevalgtes habilitet, ikke ledelsen.
– Det er her viktig å være oppmerksom på at det er ulike regler for kommuneansatte og folkevalgte organer. Det er den enkelte ansatt sitt eget ansvar å ta stilling til egen inhabilitet og følge instruksjoner fra overordnet.
Men for folkevalgte, påpeker de, er det derimot det kollegiale organet (for eksempel kommunestyre eller formannskap/ planutvalg) som avgjør habilitetsspørsmålet.
– Det kom som et sjokk
– Flyttet seg fra bordet
Tidligere rådmann Pål Trælvik sier han husker at Torgnes tok opp sin habilitet i planutvalget.
– Han var helt tydelig på at han var habil på det som ikke handlet om hans virksomhet i planen og tilsvarende inhabil i forhold til element i arealplanen hvor Torgnes-selskapene åpenbart kunne ha særskilt økonomisk interesse, sier Trælvik, som beskriver hvordan Torgnes i planutvalget flyttet seg fra bordet når han mente seg inhabil.
Tidligere ordfører Hanssen bekrefter Torgnes’ uttalelse at han tok opp sin habilitet i forkant av møtene, men Hanssen er i dag ikke sikker på om det var i Torgnes’ første eller andre periode som kommunepolitiker.
Myklebust understreker at den som skal vurderes som inhabil ikke skal være med på denne behandlingen i det kollegiale organet, men at det kollegiale organet skal foreta en avstemning om habilitet. Dette på grunnlag av det faktum som ligger til grunn for å vurdere om det foreligger «særegne forhold».
Da firmaet Akvafuture fikk behandlet sin søknad om dispensasjon fra arealplan, gikk både varaordfører Torstein Moe og Torgnes til kommunestyrets talerstol og tok opp sin habilitet, med henvisning til at de var erklært inhabil i planutvalget.
Brønnøy kommune har i 2019 fått smekk fra Sivilombudet for mangler i føring av møtebok. Om føringen under arealplanbehandlingen, så har ikke Hanssen svar.
– Hvorfor står det ingenting om habilitetsvurdering i protokollene fra planutvalget i perioden 2016–2019?
– Hva som har skjedd i forhold til protokollene tør jeg ikke si. Det var et langt tidsløp dette, sier Hanssen, som i likhet med Moe også har forklart at de har lagt til grunn at alle var habile fordi de behandlet overordnet kommuneplan.
Torgnes har tidligere uttalt at kommunen har anmodet ham om å gjøre en mulighetsstudie for landbasert anlegg, og kommunen viser til at Torgnes’ planer er i tråd med samfunnsplanens arealdel og næringsplan.
– Professor Myklebust, kan kommunestyret stille seg over loven (forvaltningslovens paragraf 8), og la være å gjøre slik habilitetsvurdering etter forvaltningslovens paragraf 6 hvis de finner det formålstjenlig?
– Reglene har som mål å skape tillit til forvaltningen, ikke å beskytte kommunene. Innbyggerne skal ha tillit til at forvaltningen behandler saker på objektiv og saklig måte. Disse hensynene kan ikke kommunestyret sette seg over. Loven sitt krav er at et medlem som er i tvil om habilitet skal «si fra om forhold som gjør eller kan gjøre ham ugild». De fakta som er avgjørende for å ta stilling til spørsmålet om habilitet, må da på bordet, sier hun.
Torgnes: Ikke i særstilling
Torgnes legger til grunn at høringsuttalelse i seg selv ikke trenger å være uttrykk for særinteresse.
– Om grunneiere eller andre har en økonomisk særinteresse som gjør dem inhabil beror på en helt konkret vurdering. Det vi pekte på i innspillene var generelle forhold som ikke satte meg eller selskapet Norsk Havbrukssenter i en særstilling. I saker der jeg faktisk har hatt en særinteresse, har jeg naturligvis trådt til side som inhabil i saken. Dette gjelder eksempelvis detaljreguleringsplanen knyttet til Toft Næringsområde. Der deltok jeg verken i formannskapets eller kommunestyrets behandling av saken, skriver Torgnes, som anser å ha fulgt forvaltningslovens regelverk.
Campus Blå sier de selger ut oppdrettet på grunn av kommunestyrevedtak
Han mener fortsatt det var riktig å erklære Storlien og Horn som inhabil.
– Det var de selv som mente de kunne være inhabile på grunn av engasjement de hadde på konkrete punkt i arealplanen, som de enten hadde gitt høringsuttalelse på eller aktiv engasjert seg mot. Slik jeg erindrer det var det i direkte tilknytning til deres egne eiendommer som ville bli påvirket. Dersom man selv eller noen man har nær tilknytning til får en særlig fordel eller ulempe som andre ikke får, og som man protesterer mot eller har sterke meninger om, følger det av habilitetsreglene at det kan være grunner til å vurdere habiliteten til vedkommende. En konkret vurdering tilsa i deres tilfelle at de måtte anses inhabile, skriver Torgnes.
– Blir en erklært inhabil så bør det gjelde de samme reglene for alle, sier Sp-representant Aasa Storlien i 2021 til BA.
SV-representant Eilert Horn tenker at han burde gått frem og stilt spørsmål om Torgnes habilitet. - Jeg tenkte kanskje at det kunne være grunner til at han var inhabil - men tok det for gitt at han hadde avklart det med rådmann og sekretariatet i forkant.I etterkant ser jeg at det var dumt at jeg ikke etterspurte det, men man kvier seg for å gå frem spørre om habiliteten til folk, sier han.
I november 2021 får Odny Nervik svar fra sittende ordfører Eilif Trælnes på hennes brev til de folkevalgte fra april -21.Han skriver at ingenting ureglementert har foregått. Men Nervik er ikke like sikker på det. De ønsker at Statsforvalteren skal gjennomføre en lovlighetskontroll av arealplanvedtaket, som lå til grunn for at Gåsholman kunne bli en søkbar akvakulturlokalitet.
Kan være saksbehandlingsfeil
Torgnes var ute av politikken da arealplanen og akvakultursøknadene for hans selskap ble sluttbehandlet i 2021 og 2022 av folkevalgte organ i Brønnøy. Men Statsforvalteren i Nordland bekrefter at det kan være relevant å stille spørsmål ved folkevalgtes habilitet også i ettertid. Dette selv om vedkommende ikke var folkevalgt da endelig vedtak ble gjort. På generelt grunnlag viser Hildonen til forvaltningsloven, hvor det å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse i saken er sidestilt med å ta avgjørelsen. I ytterste konsekvens kan resultatet av inhabilitet bli en ugyldig arealplan.
– Dersom en som er inhabil i saken likevel deltar ved saksforberedelsen eller ved avgjørelsen i saken, utgjør dette en saksbehandlingsfeil. Planvedtaket kan anses ugyldig dersom det er grunn til å regne med at feilen kan ha virket inn på vedtakets innhold. Dette må vurderes konkret, konstaterer Hildonen i embetet som har lovens fullmakt til å starte lovlighetskontroll, statsforvalteren.
Statsforvalteren skal kontrollere at vedtaket har blitt til på lovlig vis, at det er fattet av riktig organ, og at innholdet i avgjørelsen er i samsvar med gjeldende lover og regler.