Statsforvalteren i Nordland, her representert ved seniorrådgiver Lill Hildonen (t.h.) hadde innsigelse mot utbyggingsplanene på Toft, men innsigelsen ble ikke tatt hensyn til av kommunaldepartementet. Nå viser BAs undersøkelse at to av tre innsigelser har blitt avvist siste ti år. På bildet utreder av detaljregulering Eirik Lind i Rambøll (f.v.), fylkesmiljøvernsjef Torfinn Sørensen og Hildonen som ser på mens konstituert plansjef Stephen Høgeli i Brønnøy kommune bretter ut plankartet. Kommunal- og moderniseringsdepartementet på befaring på Toft næringsområde i september -21. Foto: Simon Aldra

Da kommunalminister Nikolai Astrup (H)  i fjor høst satte til side innsigelsene mot reguleringsplanen for Toftøya næringsområde der det ble påpekt konflikt med nasjonalt verdifullt naturmangfold, føyde det seg inn i en lang rekke vedtak der denne typen varsler blir satt til side. Bernt-Erik Sæther er professor ved NTNU og forsker. Han blir ikke overrasket når han hører om hvordan statsforvalterens innsigelser mot nedbygging av Toftøya ble avvist av regjeringen.

– Det er helt vanlig. Noe av det første den forrige regjeringen gjorde var å overføre disse avgjørelsene fra Klima og miljødepartementet til Kommunaldepartementet. Når det gjelder hensynet til biologisk mangfold har dette vært en ulykke, sier Sæther.

Flere truede arter enn før

Brønnøysunds Avis har hentet inn tall fra Kommunaldepartementet for hvor mange av innsigelsene fra statsforvalteren på kommuners arealplaner eller reguleringsplaner som er tatt til følge de siste ti årene. Tallene viser at en stor andel av innsigelsene basert på hensynet til naturmangfold blir satt til side. I årene 2014 til 2021 ble det reist innsigelser i totalt 51 saker. som dermed måtte avgjøres av kommunalministeren. Av disse ble kun 17 innsigelser tatt til følge. 11 innsigelser ble tatt delvis til følge mens 23 ble satt helt til side.  Samtidig fortsetter tapet av biologisk mangfold i Norge. Ni av ti truede arter er i tilbakegang, viser tall fra Artsdatabanken.

– Vi har vurdert om lag 2.500 flere arter i 2021 enn i den forrige rødlista fra 2015, og tallene viser at andelen trua arter er økt fra 11,3 til 11,8 prosent av de vurderte artene. Dette viser altså med enda større sikkerhet enn tidligere at utviklingen for artsmangfoldet i Norge fortsatt går feil vei. 86 prosent av de trua artene på rødlista er i tilbakegang, sier direktør for Artsdatabanken Bjarte Rambjør Hejde.

Det er ikke bare arter som er truet. Hele naturtyper, som er viktige leveområder for sårbare og truede arter, står også på rødlista. Arealinngrep sammen med klimaendringer er «verstingen», ifølge Hejde.

– Her kan det store bildet av utviklingen oppsummeres med at det sakte, men sikkert går i feil retning for et stort antall arter, sier han.

Da kommunalminister Nikolai Astrup (H) i fjor høst satte til side innsigelsene mot reguleringsplanen for Toftøya næringsområde der det ble påpekt konflikt med nasjonalt verdifullt naturmangfold,føyde det seg inn i en lang rekke vedtak der denne typen varsler blir satt til side, viser tall BA har fått utlevert fra kommunaldepartementet. Foto: Høyre

Kjenner ikke vår egen natur

Ifølge Sæther er 39 prosent av norske naturtyper nå truet eller nær truet. Han nikker gjenkjennende når han får høre om hvordan området som skal bygges ned på Toftøya omfatter sårbare naturtyper som åpen kalkmark og beitepåvirket strandeng.

– Det er en kjempeutfordring, sier han og peker på at Norge har veldig mye av sine arealer langs kysten.

– Det gjør at naturtyper som for eksempel strandeng blir veldig utsatt.

Sæther er bekymret for utviklingen.

– Alle er opptatt av regnskogen i Brasil, men vi har en del natur som er unik og helt enestående, men som vi ikke kjenner betydningen av og som vi driver og raserer. Det er en inngrodd holdning at natur er noe vi har nok av, og om vi da kan bruke den til næring er det kjempebra. Dette har blitt aktualisert i protestene mot vindkraftutbygging, men det gjelder over en bred fjøl.

– Men for en helgelending er dette helt vanlig natur som man ser overalt. Hvorfor skal man i områder som dette der man mangler arbeidsplasser og næringsvirksomhet måtte oppleve at naturen nærmest «brukes mot en», som rådmannen i Brønnøy uttalte under Kommunaldepartementets befaring på Toftøya i fjor?

– Det er et vanlig argument. Og man får ofte et dilemma mellom lokal styringsrett og nasjonale hensyn i slike saker, sier Sæther.

Dronebilde av Toftøya med omland i Brønnøy. Foto: Tommy Ebbbesen

Prioriteres ikke politisk

Han er tydelig på at løsningen ligger i mer kunnskap.

– Det hadde vært enklere å løse dette om vi hadde hatt bedre dokumentasjon og kunnskap om det biologiske mangfoldet slik at vi bedre kan ta vare på naturtyper og arter som er spesielt utsatte. Vi vet jo ikke hva vi har, og vi vet ikke hva som skjer med det vi har. Er det noe vi skal ha kontroll på er det naturressursene våre. Og da tenker jeg ikke på olje og slikt, men det som ligger ubenyttet. Det som er Norge. Når man skal gå inn og hindre inngrep og begrense næringslivet er det viktig at man skaper forståelse for at det er nødvendig. Man må skjønne at man har noe enestående og av stor betydning.

Som forsker opplever han imidlertid at dette ikke prioriteres av politikerne.

– Det er en enorm interesse for dette blant våre studenter. Men alt arbeidet vi gjør her finansieres på rene grunnforskningsmidler. Mange har argumentert for å få til en satsning på miljøforskning, men ser man på hva som finansieres av Forskningsrådet, så er det nesten ingenting. Det er ikke prioritert politisk. Det virker som om det er politisk legitimt å ikke ha kunnskap, sier Sæther som etterlyser bedre rettsvern for norsk natur.

Fanger ikke opp konsekvensene

– Kjernen i problemet er at vi har vedtatt lover som naturmangfoldloven - med mål om å ivareta naturhensyn og bevare naturverdier - og samtidig har vi overlatt til lokalpolitikken å ta mange av de viktigste beslutningene som angår natur, sier forsker ved OsloMet Gro Sandkjær Hansen. Foto: Benjamin A .Ward

Han får støtte av forsker ved OsloMet Gro Sandkjær Hansen. I 2018 la hun sammen med forskere fra en rekke universiteter og forskningsmiljøer over hele landet fram resultatene av en evaluering av planleggingsdelen av plan og bygningsloven. De fant at loven «ikke sikret et godt nok system for å fange opp de akkumulerte konsekvensene av arealpolitikken for klimagassutslipp, kulturverdier og naturmangfold».

I juli i fjor kunne Morgenbladet melde at 93 prosent av alle søknader om å bygge i områder satt av til landbruk, natur og friluftsformål ble innvilget. For søknader om dispensasjon fra forbudet mot å bygge i strandsonen var tallet 91 prosent.

– Kjernen i problemet er at vi har vedtatt lover som naturmangfoldloven - med mål om å ivareta naturhensyn og bevare naturverdier - og samtidig har vi overlatt til lokalpolitikken å ta mange av de viktigste beslutningene som angår natur, nemlig arealbeslutninger, sier Hansen til Morgenbladet.

Hun deler Sæthers bekymring.

– Loven bør endres for å gi oss et bedre verktøy for å nå vedtatte ambisiøse politiske mål knyttet til klima, naturmangfold og sosiale utfordringer, sier Hanssen.

Nuller ut 50 års arbeid

Under evalueringen kom det fram at statsforvalteren har fått beskjed om å være mer restriktive på legge inn innsigelser på kommunale planer.

– Det som er viktig å vite er at det er ganske få innsigelser som kommer til helt til toppen. I evalueringen kom det frem at flere fylkesmannsembeter tolket regjeringens signaler som å knipe igjen. Så når statsforvalteren først fremmer en innsigelse så er den veldig godt begrunnet. Da er det snakk om alvorlige brudd på nasjonale hensyn. Derfor er det urovekkende at den politiske ledelsen av departementet ikke støtter innsigelsen, sier Hanssen til BA.

Hun tror den store interessen for landbaserte oppdrettsanlegg gjør problemstillingen enda mer aktuell.

– Vi har en strandsone-paragraf, som sier det er forbudt å bygge i strandsonen. Dette er noe vi har jobbet for i 50 år. Vi har en kyst som er ekstremt viktig for naturmangfold til lands og vanns, for friluftshensyn og tilgjengelighet, og så bare nulles 50 års arbeid ut. Siden naturhensyn ofte vektes ned, til fordel for næringsutvikling, så haster det med å få på plass et bedre rettsvern for naturen, sier Hanssen. Ellers vil næringsutvikling alltid kunne «trumfe» natur, og sum-effekten blir omfattende naturtap, sier Hanssen.

Kommunal og regionaldepartementet på befaring på Toftøya. Befaringens deltagere stående på «Åpen kalkmark/kystlynghei,vurdert til verdi A-Svært viktig», basert på størrelse (> 2 daa) og tilstand i KU-Naturmangfoldsrapport. Dagens tap av biologisk mangfold omtales som den sjette masseutryddelsen:  Norge har gjennom flere internasjonale samarbeidsavtaler forpliktet seg til å stanse tap av biologisk mangfold (Konvensjonen for biologisk mangfold og Bernkonvensjonen), og målet om å ivareta arter og naturtyper innenfor deres naturlige utbredelsesområde er innarbeidet i norsk lovverk (Naturmangfoldloven). Foto: Bente Milde
Statsforvalter Tom Cato Karlsen i Nordland (midten på bildet) ser utfordringer når det gjelder landbaserte anlegg. Her stående sammen med tidligere brønnøyordfører Johnny Hansen og tidligere fylkesråd Svein Eggesvik i Nordland fylkeskommune. Foto: Trond-Erlend Willassen / NFK

Ikke rom for skjønn

Statsforvalter i Nordland, Tom Cato Karlsen, sier han ikke kjenner seg igjen i at hans etat skal ha blitt instruert til å «knipe igjen» men at det kan stemme at det har vært et politisk ønske om færre innsigelser. Han opplever ikke det som et problem.

– I tilfeller som på Toftøya, der man treffer på rødlistede arter og naturtyper, så blir det automatisk innsigelse. Det ligger i regelverket og vi har i liten grad myndighet til å bedrive skjønn i slike tilfeller. Så kommer de politiske vurderingene inn når saken havner i departementet. Der kan man veie ulike hensyn opp mot hverandre, for eksempel at lokale arbeidsplasser skal veie tyngre enn hensynet til naturen. De vurderingene har vi i mye mindre grad mulighet til å gjøre, sier Karlsen.

Risikerer utsprengte holmer og skjær

Han har imidlertid forståelse for bekymringen fra forsker Gro Sandkjær Hansen når det gjelder utbygging av oppdrettsanlegg i strandsonen. Han sier det er en utfordring at man i mangel på tydelige statlige retningslinjer om landbaserte oppdrettsanlegg må behandle dette «sak for sak».

– Dette er jo en hodepine, for vi vet ikke hvor lukrativt landbasert oppdrett blir. Går det dårlig risikerer vi å ende opp med 200 forlatte utsprengte holmer og skjær langs nordlandskysten. Er vi tjent med det? Så vi er litt bekymret for at det er lite tydeliggjort hvordan vi skal gjøre dette. Hadde regjeringen sagt at vi skal ha for eksempel ti slike anlegg i Nordland, så hadde det vært noe enklere å forholde seg til, sier Karlsen.

Fortsatt opp til kommunene

Nåværende Kommunal- og distriktsminister Sigbjørn Gjelsvik (Sp) intervjues i Stortinget. Departementet jobber med å utvikle en metodikk for arealregnskap som vil gi kommunen bedre oversikt over endringer i arealbruk, sier statssekretær Christian Anton Smedshaug i Klima- og miljødepartementet Foto: Peter Mydske/Stortinget

I Klima- og miljødepartementet sier statssekretær Christian Anton Smedshaug at det er kommunene selv som er nærmest å vurdere arealbruken i egen kommune, og at også denne regjeringen derfor vil legge vekt på lokalt selvstyre.

– Dette innebærer også at kommunene har et stort ansvar for bærekraftig planlegging som ivaretar miljøhensyn. Statsforvalterne deltar også i planprosessene og skal passe på at nasjonale og vesentlig regionale miljøhensyn blir ivaretatt. Regjeringen ønsker å unngå unødige innsigelser, og mener det kan oppnås mer gjennom samarbeid og tidlig dialog i planprosessene. Samtidig er innsigelsesordningen en sikkerhetsventil for de tilfellene hvor nasjonale og viktige regionale miljøhensyn ikke blir tilstrekkelig ivaretatt, når tidlig dialog i planprosessen ikke har nådd fram, sier Smedshaug.

Hvilke grep vil regjeringen gjøre for å sikre at Norge oppfyller sine forpliktelser til å ta vare på naturmangfoldet, hvis man vil fortsette å gi lokaldemokratiet så stor makt i plansaker som de har i dag?

– Naturutfordringene er alvorlige i likhet med klimautfordringene, og regjeringen vil ta flere grep for å ta vare på naturmangfoldet. Vi arbeider blant annet med å få på plass et naturregnskap, som blant annet vil kunne gi oss bedre kunnskap om naturens verdi. Vi vil også etablere en meny av tiltak som bidrar til å opprettholde et mangfold av økosystemer i god tilstand og vi skal utrede naturrisiko. Når det gjelder kommunal planlegging, mener vi det er viktig at kommunene får veiledning, tilgang på kunnskap og gode verktøy slik at de kan gjøre gode avveininger. Dette jobbes det kontinuerlig med. Kommunal- og distriktsdepartementet jobber for eksempel med å utvikle en metodikk for arealregnskap som vil gi kommunen bedre oversikt over endringer i arealbruk. Jeg vil også vise til Klima- og miljødepartementets tilskuddsordning for kommuner som ønsker å lage en kommunedelplan for natur. Ved at kommuner utarbeider en egen kommunedelplan for natur, får de økt kunnskap og kompetanse om naturen i kommunen og et nyttig verktøy til senere arealplanlegging.

Her finner du Kommunal - og distriktsdepartementets avgjørelser i alle innsigelsessaker i årene fra 2000 til dags dato.